Novo Código de Defesa do Contribuinte: um avanço necessário, mas ainda insuficiente para equilibrar a relação Fisco x Contribuinte

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A publicação da Lei Complementar nº 225/2026, que institui o chamado Código de Defesa do Contribuinte, representa um marco relevante na tentativa de reorganizar a relação entre contribuintes e Administração Tributária. Pela primeira vez, o ordenamento jurídico brasileiro reúne, em um diploma único, direitos, garantias, deveres e diretrizes procedimentais voltadas, ao menos a princípio, à proteção do contribuinte diante do poder de tributar.

O Código nasce com forte carga simbólica e institucional. Ele sinaliza uma mudança de discurso do Estado, reconhecendo que a excessiva litigiosidade tributária, a assimetria informacional e a imprevisibilidade das decisões fiscais produzem custos econômicos relevantes e corroem a confiança no sistema. No entanto, apesar desse avanço, o texto final aprovado ficou aquém do seu potencial transformador, especialmente em razão de vetos presidenciais que esvaziaram instrumentos centrais de equilíbrio e cooperação.

Abaixo apresentaremos os principais pilares do novo Código, seus impactos práticos e, sobretudo, seus limites, para que se compreenda não apenas o que mudou, mas também o que deixou de mudar — e porquê isso importa.

Um novo paradigma normativo que ainda não se completou

O Código de Defesa do Contribuinte foi concebido como uma lei nacional de normas gerais, aplicável à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. Seu objetivo declarado é estabelecer parâmetros mínimos de atuação da Administração Tributária, reduzindo arbitrariedades, aumentando a previsibilidade e incentivando uma relação mais racional entre Fisco e contribuinte.

O texto aprovado abandona, ao menos no plano normativo, a lógica exclusivamente repressiva e passa a reconhecer expressamente que o cumprimento tributário deve ser estimulado por meio de orientação, transparência e cooperação. Essa inflexão conceitual é correta e necessária. O problema é que, ao longo do processo legislativo, mecanismos concretos capazes de tornar essa cooperação efetiva foram suprimidos, o que enfraquece a densidade prática do novo Código.

Direitos do contribuinte: avanços formais importantes, mas pouco vinculantes

O Código consolida e explicita direitos relevantes do contribuinte, como o direito a comunicações claras, acesso aos processos administrativos, vedação à exigência reiterada de documentos já apresentados, respeito ao contraditório e à ampla defesa e decisão em prazo razoável.

Do ponto de vista técnico, essa positivação é relevante. Ela fornece base normativa mais direta para questionar excessos procedimentais, fiscalizações genéricas e exigências desproporcionais. No entanto, o Código não estabelece consequências jurídicas claras para o descumprimento desses deveres pelo Fisco, nem cria mecanismos efetivos de responsabilização funcional ou invalidação automática de atos praticados em desconformidade.

O resultado é um conjunto de direitos formalmente reconhecidos, mas ainda fortemente dependentes de interpretação administrativa e judicial para ganhar efetividade, o que limita seu potencial de reduzir litigiosidade no curto prazo.

Cooperação fiscal: intenção declarada, execução limitada

Um dos pilares discursivos do Código é a construção de uma relação cooperativa entre Fisco e contribuinte. A lei reafirma deveres do contribuinte — cumprimento tempestivo das obrigações, prestação de informações corretas e guarda de documentos — e os insere em uma lógica de confiança recíproca.

Entretanto, ao contrário do que ocorre em modelos estrangeiros de cooperative compliance, o legislador brasileiro optou por não avançar na criação de instrumentos vinculantes de diálogo prévio, como acordos interpretativos com efeito vinculante amplo ou mecanismos robustos de consulta fiscal com proteção efetiva contra autuações futuras.

Esse déficit normativo se tornou ainda mais evidente com os vetos presidenciais.

Os vetos presidenciais: onde o Código perdeu densidade institucional

Durante a sanção da Lei Complementar nº 225/2026, o Poder Executivo vetou dispositivos que buscavam conferir maior equilíbrio estrutural à relação Fisco–contribuinte. Em especial, merecem destaque os vetos que:

1. foram direcionados a dispositivos que ampliavam a responsabilização da Administração Tributária por abusos, excessos ou ilegalidades, inclusive com previsão mais clara de consequências para atos praticados em violação aos direitos do contribuinte;
2. afastaram mecanismos que reforçariam a força vinculante de orientações administrativas e de entendimentos previamente formalizados, preservando ampla margem para mudanças unilaterais de interpretação pelo Fisco;
3. esvaziaram tentativas de criar espaços institucionais mais equilibrados de solução consensual de conflitos, mantendo a centralidade do contencioso administrativo tradicional, ainda marcado por forte assimetria decisória; e
4. excluíram benefícios econômicos, possibilidade de uso de prejuízo fiscal, assim como afastaram a flexibilidade para aceitação e substituição de garantias.

Esses vetos foram justificados, em linhas gerais, sob o argumento de preservação do interesse público, da supremacia da arrecadação e da autonomia administrativa. Na prática, contudo, eles mantêm intacto um dos principais problemas do sistema tributário brasileiro: a concentração excessiva de poder interpretativo e sancionatório na Administração Tributária, sem contrapesos proporcionais.

Ao vetar esses dispositivos, o Executivo optou por um Código que reconhece direitos, mas não altera significativamente a distribuição de poder na relação, frustrando parte relevante da expectativa de um verdadeiro reequilíbrio institucional.

Programas de conformidade: avanço real, porém dependente da vontade administrativa

O Código fortalece programas de conformidade tributária, como o Sintonia e o Confia, reconhecendo que contribuintes regulares merecem tratamento diferenciado. Esse é, sem dúvida, um dos pontos mais positivos do novo regime.

Ainda assim, o desenho desses programas permanece amplamente dependente de regulamentação infralegal e de critérios definidos unilateralmente pela Administração Tributária. O Código não estabelece garantias mínimas de estabilidade, transparência ou revisão dos critérios de classificação, o que reduz a previsibilidade desses instrumentos para o contribuinte no médio e longo prazo.

Devedor contumaz: o eixo repressivo que avançou mais do que o cooperativo

Em contraste com a timidez dos mecanismos cooperativos, o Código foi bastante assertivo na repressão ao devedor contumaz. A definição de critérios objetivos, a previsão de procedimentos específicos e a possibilidade de sanções administrativas severas representam um avanço relevante no combate à inadimplência estrutural e à concorrência desleal.

Esse ponto do Código é tecnicamente bem construído. Entretanto, ele evidencia um desequilíbrio: o braço repressivo foi desenhado com muito mais precisão normativa do que o braço cooperativo.

Impactos práticos: mais discurso do que transformação imediata

Na prática, o Código melhora o discurso institucional, amplia o repertório argumentativo do contribuinte e pode, gradualmente, influenciar a cultura administrativa. No entanto, ele não altera de forma imediata o modo como fiscalizações são conduzidas, autuações são lavradas ou decisões administrativas são proferidas.

O contribuinte passa a ter mais fundamentos jurídicos para reagir a abusos, mas continua dependente de contencioso para fazer valer muitos dos direitos agora positivados.

Conclusão: um passo na direção correta, mas longe de um verdadeiro Código de equilíbrio

O Código de Defesa do Contribuinte é, sem dúvida, um avanço institucional importante. Ele reconhece problemas históricos do sistema tributário brasileiro e aponta, ainda que timidamente, para uma relação mais racional entre Fisco e contribuinte. Seu valor simbólico e político é inegável.

Todavia, ao final do processo legislativo — e especialmente após os vetos presidenciais — o Código ficou distante de promover uma transformação estrutural. Ele melhora o discurso, mas preserva o desequilíbrio de poder. Estimula a cooperação, mas sem instrumentos vinculantes. Reconhece direitos, mas sem sanções efetivas para seu descumprimento pelo Estado.

Para o contribuinte, a mensagem é clara: o Código deve ser visto como um novo ponto de apoio estratégico, não como um porto seguro. Ele amplia o campo de argumentação, reforça a importância da governança tributária e sinaliza uma mudança de mentalidade, mas não elimina a necessidade de atuação técnica, preventiva e contenciosa qualificada.

Compreender esse novo marco, inclusive suas limitações, é essencial para navegar com realismo e segurança no ambiente tributário brasileiro que se desenha a partir de 2026.