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Recentemente foi apresentada no Congresso Nacional uma Proposta de Emenda à Constituição que altera o cronograma da reforma tributária sobre o consumo, com o objetivo de antecipar a entrada em vigor plena do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) para 1º de janeiro de 2027.
A proposta modifica a Emenda Constitucional nº 132/2023 e prevê que o IBS substitua diretamente ICMS e ISS a partir de 2027, preservando, em tese, o regime de neutralidade arrecadatória, o ato jurídico perfeito e os direitos creditórios decorrentes do sistema atual.
A iniciativa busca responder a uma crítica recorrente ao modelo de transição da reforma tributária: a duração excessivamente longa da convivência entre o sistema antigo e o novo modelo de tributação do consumo.
Embora a motivação econômica da proposta seja compreensível, a antecipação do IBS levanta questões relevantes sob a perspectiva jurídica, fiscal e operacional, especialmente no que diz respeito ao tratamento do chamado “legado do ICMS”.
A seguir apresentamos os principais aspectos da proposta e seus possíveis impactos.
A lógica da proposta: reduzir o período de transição
O cronograma atualmente previsto pela reforma tributária estabelece um período de transição relativamente extenso para substituição dos tributos sobre o consumo. Na prática, ICMS e ISS seriam reduzidos gradualmente ao longo de vários anos, com convivência entre os regimes antigo e novo até o início da próxima década.
A proposta apresentada busca encurtar significativamente esse período, permitindo que o novo modelo baseado no IBS seja implementado de forma mais célere.
A justificativa da PEC parte do diagnóstico de que transições longas aumentam custos de conformidade, ampliam a insegurança jurídica e mantêm por mais tempo as distorções do sistema atual, como cumulatividade, sobreposição de competências e elevada litigiosidade tributária.
Sob essa perspectiva, a antecipação do IBS seria um instrumento para acelerar os benefícios esperados da reforma, tais como maior neutralidade tributária, simplificação operacional e melhoria do ambiente de negócios.
Contudo, o desafio central não está apenas na implementação do novo tributo, mas sobretudo na gestão das obrigações, créditos e incentivos vinculados ao regime atual de ICMS.
Preservação de incentivos fiscais baseados em postergação do ICMS
Um dos pontos centrais da proposta consiste na preservação de determinados incentivos fiscais concedidos pelos Estados.
A PEC estabelece que continuarão válidos os incentivos concedidos até 31 de dezembro de 2026, mas apenas aqueles estruturados na forma de dilatação ou postergação do prazo de pagamento do ICMS.
Esses valores mantêm natureza de crédito público certo, líquido e exigível, não sendo considerados isenção, remissão ou renúncia fiscal. A proposta também prevê que, com a entrada em vigor do IBS, tais créditos poderão ser convertidos em obrigações financeiras de natureza não tributária, preservando a titularidade dos Estados e do Distrito Federal.
Na prática, isso significa que diversos programas estaduais de incentivo baseados em diferimento ou financiamento do ICMS poderão ser transformados em créditos financeiros administrados fora do sistema tributário, mantendo sua exigibilidade econômica.
Essa solução procura evitar a extinção abrupta de incentivos concedidos no passado, ao mesmo tempo em que permite a substituição do tributo pelo novo modelo.
Criação de fundo para administração desses créditos
Para viabilizar a gestão desses créditos decorrentes de incentivos fiscais, a proposta prevê a criação de um Fundo de Recebíveis dos Estados e do Distrito Federal.
Esse fundo terá a função de administrar e liquidar os créditos associados aos incentivos baseados na postergação do ICMS concedidos até o final de 2026.
A PEC ressalta expressamente que o fundo terá natureza estritamente contábil e financeira, não constituindo despesa pública, subsídio ou operação de crédito da União. Também fica claro que não haverá assunção de passivos pela União, preservando a autonomia financeira dos entes subnacionais.
Esse desenho busca compatibilizar a preservação dos direitos decorrentes dos incentivos fiscais com a necessidade de reorganizar o sistema tributário em torno do IBS.
Tratamento dos créditos acumulados das empresas
Outro ponto relevante diz respeito aos créditos acumulados de ICMS detidos pelas empresas.
A proposta afirma que tais créditos permanecem íntegros, válidos e exigíveis, incluindo créditos escriturais decorrentes de exportações e outros reconhecidos na Emenda Constitucional nº 132/2023.
Entretanto, a PEC delega à lei complementar futura a definição de aspectos essenciais para a efetiva liquidação desses créditos, tais como: a forma de atualização monetária; os prazos e procedimentos de restituição ou ressarcimento; os mecanismos de compensação financeira.
Esse ponto é particularmente sensível, pois a efetividade econômica desses créditos dependerá diretamente da forma como esses elementos serão regulamentados.
Possibilidade de compensação financeira entre créditos
A proposta também autoriza a criação de um mecanismo facultativo de compensação financeira entre dois tipos de créditos: de um lado, créditos dos Estados decorrentes da postergação do ICMS; de outro, créditos das empresas reconhecidos no regime de transição.
Esse mecanismo poderá ser instituído por lei complementar, mas a PEC estabelece expressamente que não haverá direito subjetivo à compensação automática, preservando a autonomia dos entes federados e evitando a criação de despesas obrigatórias.
Na prática, trata-se de uma ferramenta potencial de equalização financeira do sistema, mas cuja efetividade dependerá integralmente da regulamentação infraconstitucional.
Uma avaliação crítica: a antecipação depende do desenho infraconstitucional
Do ponto de vista econômico, a antecipação da entrada em vigor do IBS pode ser compreendida como uma tentativa de reduzir o período de convivência entre regimes tributários distintos, que tende a aumentar a complexidade operacional e a litigiosidade.
Entretanto, do ponto de vista jurídico e institucional, a proposta desloca para legislação complementar uma série de elementos que, na prática, determinarão a previsibilidade do sistema.
Aspectos essenciais para os contribuintes, como atualização monetária dos créditos, prazos de ressarcimento, formas de liquidação e operacionalização da compensação, não são definidos diretamente na PEC.
Assim, embora o texto constitucional busque preservar direitos creditórios e incentivos fiscais, a efetividade dessas garantias dependerá do desenho normativo posterior, que poderá alterar significativamente o impacto econômico da transição.
Em outras palavras, a antecipação do IBS pode representar uma simplificação relevante do sistema tributário, mas seus efeitos concretos dependerão do modo como o chamado legado do ICMS será tratado na legislação complementar.
Conclusão
A proposta de antecipação do IBS para 2027 representa uma tentativa de acelerar a implementação do novo modelo de tributação sobre o consumo no Brasil, reduzindo o período de transição previsto na reforma tributária.
Embora o objetivo de simplificação seja legítimo, a proposta revela que o principal desafio da reforma não está apenas na criação do novo tributo, mas na gestão das obrigações, créditos e incentivos acumulados ao longo de décadas de aplicação do ICMS.
O texto busca preservar direitos creditórios e incentivos fiscais existentes, mas transfere para a legislação complementar a definição de mecanismos essenciais para sua efetiva liquidação.
Por esse motivo, a eventual antecipação do IBS não elimina as incertezas associadas ao processo de transição. Ao contrário, reforça a importância do debate sobre como serão tratados os créditos acumulados e os incentivos fiscais do sistema atual, tema que tende a ocupar posição central na agenda legislativa e jurídica dos próximos anos.
Seguiremos acompanhando a tramitação da proposta e eventuais desdobramentos regulatórios que possam impactar empresas e operações estruturadas no regime atual de ICMS.
