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A Emenda Constitucional nº 132/2023 costuma ser analisada, sobretudo, a partir de seus aspectos mais visíveis: a unificação da tributação sobre o consumo, a promessa de simplificação do sistema, a transparência na incidência e a adoção do princípio do destino. Há, porém, um elemento menos explorado no debate público e que pode ser decisivo para a reconfiguração do ambiente de negócios no país: o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR). Previsto como instrumento de redução das desigualdades regionais e sociais, o fundo surge, na prática, como uma das principais respostas institucionais ao enfraquecimento da antiga lógica da guerra fiscal.
O ponto merece atenção especial. Durante décadas, a competição entre os entes subnacionais foi fortemente influenciada pela concessão de benefícios fiscais, especialmente no âmbito do ICMS, como mecanismo de atração de investimentos. Com a reforma, esse modelo tende a perder centralidade. Em seu lugar, o FNDR aparece como instrumento vocacionado a financiar infraestrutura, atividades produtivas, inovação e desenvolvimento tecnológico, permitindo que a disputa entre os Estados deixe de se apoiar, ao menos em tese, na mera renúncia fiscal e passe a gravitar em torno da qualidade dos projetos apresentados.
Importa destacar, contudo, que não se trata propriamente da eliminação da competição federativa, mas de sua reconfiguração. A lógica da guerra fiscal, centrada na concessão de benefícios tributários na origem, tende a perder protagonismo, mas não desaparece por completo. Ela é, em grande medida, deslocada para outros instrumentos, notadamente o gasto público e os mecanismos de financiamento, o que reforça o papel do FNDR como elemento central na redefinição dos incentivos econômicos entre os entes subnacionais.
O FNDR como resposta ao esgotamento da guerra fiscal
A reforma tributária do consumo parte de uma premissa conhecida: a necessidade de reduzir a fragmentação do sistema e mitigar os incentivos à concorrência tributária entre os entes federativos. A adoção da tributação no destino enfraquece estruturalmente a utilização de benefícios fiscais como ferramenta de política econômica regional. Nesse contexto, tornou-se necessário conceber mecanismos aptos a compensar os impactos dessa transição, sobretudo para os Estados que historicamente recorreram a incentivos tributários para atrair empresas e ampliar sua base econômica.
É nesse cenário que se insere o FNDR. O fundo foi concebido para viabilizar a entrega de recursos da União aos Estados e ao Distrito Federal com vistas à realização de estudos, projetos e obras de infraestrutura, ao fomento de atividades produtivas com elevado potencial de geração de emprego e renda, inclusive por meio de subvenções econômicas e financeiras, e à promoção do desenvolvimento científico, tecnológico e da inovação.
Sob a ótica institucional, trata-se de uma mudança relevante. O novo desenho busca substituir uma competição baseada na concessão descentralizada de vantagens tributárias por um modelo em que o desenvolvimento regional dependa de políticas públicas mais estruturadas e de projetos com maior consistência econômica e social.
Nessa perspectiva, o FNDR não se limita a substituir, em termos funcionais, os antigos incentivos fiscais. Ele também assume papel relevante como mecanismo de compensação federativa, voltado a mitigar os efeitos assimétricos da transição para o novo modelo de tributação sobre o consumo, ao mesmo tempo em que atua como instrumento indutor de desenvolvimento regional, alinhado aos objetivos constitucionais de redução das desigualdades econômicas e sociais.
O que muda para o ambiente de negócios
Embora o FNDR seja frequentemente tratado como tema de direito público ou de federalismo fiscal, suas repercussões potenciais alcançam diretamente o setor privado. Isso porque a forma como os recursos serão distribuídos e aplicados poderá influenciar, nos próximos anos, o grau de atratividade econômica dos diferentes Estados, especialmente em setores dependentes de infraestrutura, logística, inovação e integração de cadeias produtivas.
Em um ambiente no qual a vantagem competitiva regional deixa de repousar predominantemente em benefícios fiscais isolados, ganham relevância outros fatores: qualidade da infraestrutura local, capacidade de execução de projetos, ambiente regulatório, articulação institucional e previsibilidade das políticas públicas de desenvolvimento. O FNDR, nesse contexto, passa a ser elemento importante também para decisões empresariais de expansão, reorganização territorial e implantação de novos investimentos.
A mudança, portanto, não é apenas normativa. Ela é também estratégica. Para empresas com atuação nacional ou multirregional, acompanhar a reforma tributária exigirá olhar além da CBS, do IBS e da definição de alíquotas. Será igualmente relevante compreender como os Estados irão se reposicionar na nova arquitetura federativa e de que forma o FNDR poderá interferir na formação de novos polos de competitividade.
O risco de desvirtuamento do fundo
Apesar de sua importância no novo desenho constitucional, o FNDR já é objeto de questionamentos relevantes. Há sinais de tensão quanto à sua finalidade e ao risco de que o fundo venha a ser utilizado para preservar, de forma indireta, a mesma lógica e competição federativa que a reforma procurou enfraquecer. Por exemplo, manifestações no sentido de utilizar o FNDR como forma de manutenção de antigos benefícios, sem aderência plena aos princípios estruturantes do fundo, além de propostas legislativas voltadas ao direcionamento dos recursos para finalidades genéricas, sem exigência de projetos estruturados ou de critérios técnicos robustos.
Esse ponto é especialmente sensível. O problema não está na existência de instrumentos de política regional, que são legítimos e, em um país marcado por profundas desigualdades territoriais, necessários. O verdadeiro risco reside em transformar o FNDR em mero sucedâneo financeiro da guerra fiscal, esvaziando seu potencial de indução a investimentos estruturantes e de fortalecimento do desenvolvimento regional em bases mais racionais e transparentes.
Se o fundo vier a ser apropriado como mecanismo de acomodação política da transição, e não como ferramenta de reorganização qualificada do federalismo econômico, a reforma poderá substituir uma distorção por outra. Sai de cena a renúncia tributária descoordenada; entra, em seu lugar, um arranjo financeiro igualmente suscetível a uso oportunista, com menor capacidade de produzir efeitos duradouros sobre produtividade, infraestrutura e competitividade regional.
Governança e controle: uma agenda regulatória decisiva
Outro aspecto crítico diz respeito à governança do fundo. Um dos materiais analisados chama atenção para a ausência, até o momento, de disciplina mais clara sobre o controle externo dos recursos, suscitando dúvida objetiva sobre qual órgão terá protagonismo na fiscalização dos repasses: o Tribunal de Contas da União, em razão da origem federal dos valores, ou os tribunais de contas estaduais, diante da execução dos recursos pelos próprios entes subnacionais.
A indeterminação não é trivial. Em fundos de grande dimensão financeira e relevância federativa, a falta de clareza quanto a critérios de acompanhamento, avaliação de desempenho e responsabilidade tende a comprometer a efetividade do modelo. A preocupação é reforçada pelo fato de que as normas já editadas no contexto da reforma ainda não fornecem disciplina abrangente sobre a governança do FNDR, abrindo espaço para fragilidades de monitoramento e controle.
Ainda que a indefinição normativa gere incerteza, é razoável antecipar que, em razão da origem federal dos recursos, o controle externo do FNDR venha a contar com protagonismo do Tribunal de Contas da União, sem prejuízo de mecanismos de fiscalização descentralizada pelos tribunais de contas estaduais quanto à execução dos recursos. A consolidação desse arranjo será determinante para a segurança jurídica e para a credibilidade do fundo.
Para o setor privado, esse tema também tem relevância concreta. A previsibilidade institucional do fundo influenciará a confiança dos agentes econômicos na estabilidade e na consistência das políticas regionais financiadas com esses recursos. Em outras palavras, a atratividade do novo modelo dependerá não apenas do volume de recursos disponível, mas da credibilidade de sua governança.
A tensão entre desenvolvimento regional e alívio fiscal dos Estados
Além das incertezas sobre governança, o debate recente evidencia outro vetor de preocupação: a possibilidade de utilização dos recursos do FNDR em contexto de severa restrição fiscal dos Estados. Um dos artigos destaca o elevado endividamento subnacional, menciona a Lei Complementar nº 212 e a Portaria MF nº 3.066/2025, e registra o risco de que os recursos do fundo sejam, na prática, absorvidos por necessidades de alívio fiscal, em prejuízo de sua destinação originária à redução das desigualdades regionais por meio de investimentos estruturantes.
Esse ponto merece reflexão cuidadosa. Não há dúvida de que o equilíbrio fiscal dos entes subnacionais é tema relevante para o funcionamento do federalismo. Ainda assim, a utilização do FNDR como mecanismo de acomodação financeira ordinária tende a comprometer a coerência do próprio fundo. Isso porque sua lógica constitucional parece estar associada à indução de desenvolvimento futuro, e não à mera recomposição de caixa ou ao atendimento de pressões fiscais de curto prazo.
Caso essa distorção se confirme, o impacto para o ambiente de negócios poderá ser significativo. Em vez de financiar infraestrutura, inovação e dinamização produtiva, os recursos correriam o risco de perder capacidade transformadora. Para as empresas, isso significaria a frustração de uma das principais promessas indiretas da reforma: a criação de condições regionais mais sólidas, previsíveis e competitivas para novos investimentos.
O sucesso da reforma também dependerá do destino do FNDR
A experiência recente demonstra que reformas tributárias não se esgotam na alteração de regras de incidência ou na redefinição de competências arrecadatórias. Em um país federativo como o Brasil, o êxito da reforma também depende da qualidade dos mecanismos institucionais desenhados para reorganizar os incentivos econômicos entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
O FNDR concentra precisamente essa dimensão menos visível, mas profundamente estratégica, da reforma. Se for implementado com critérios técnicos consistentes, mecanismos de transparência, governança robusta e efetivo alinhamento a projetos estruturantes, o fundo poderá representar avanço relevante na construção de um novo modelo de desenvolvimento regional. Se, ao contrário, for capturado por finalidades genéricas, interesses imediatistas ou soluções de alívio fiscal desconectadas de sua vocação constitucional, corre o risco de se tornar apenas nova expressão de velhas disfunções federativas.
Conclusão
A criação do FNDR revela que a reforma tributária não se limita à simplificação da tributação sobre o consumo. Ela também procura redesenhar os instrumentos por meio dos quais os entes federativos competem por investimentos e promovem desenvolvimento econômico. Sob esse ângulo, o fundo ocupa posição central: ele é, ao mesmo tempo, mecanismo de compensação, instrumento de política regional e teste de coerência do novo modelo constitucional.
O desafio, agora, é assegurar que esse instrumento seja regulamentado e operacionalizado em conformidade com sua finalidade. O verdadeiro fim da guerra fiscal não dependerá apenas da eliminação progressiva dos antigos benefícios, mas da capacidade de construir um modelo substitutivo legítimo, transparente e orientado a resultados estruturais. É justamente nesse ponto que o futuro do FNDR deverá ser observado com atenção por Estados, órgãos de controle e, também, pelo setor privado.
