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Todo título executivo contém seus requisitos de legalidade e não seria diferente com a Certidão de Dívida Ativa (CDA). Além disso, por ser considerada de natureza dupla, pois também é um ato administrativo, consequentemente exige-se um controle muito maior.
Com isso, a CDA deve passar por duas análises, sendo uma de legalidade (como ato administrativo), verificando-se o regime jurídico administrativo, e a outra considerando a sua natureza jurídica, pois tem a função de embasar uma Execução Fiscal, que segue os ditames da Lei nº 6.830/80 e do Código Tributário Nacional (CTN).
- REQUISITOS DA CDA COMO ATO ADMINISTRATIVO
Todo ato administrativo deve seguir os cinco princípios que norteiam a Administração Pública. São eles: (i) legalidade; (ii) supremacia do interesse público; (iii) indisponibilidade do interesse público; (iv) exigibilidade dos atos administrativos; e, (v) controle administrativo. A CDA, como ato administrativo, não pode, portanto, afastar tais princípios.
Conforme os ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Melo[i] são necessários para o ato administrativo, dois elementos: conteúdo e forma; dois pressupostos de existência: objeto e função administrativa; e seis pressupostos de validade: sujeito, motivo, procedimentos, finalidade, causa e formalização.
Trazendo essas premissas para a CDA, na prática, podemos concluir que o conteúdo é a existência do crédito e a forma será o suporte material e físico. Com relação aos pressupostos de existência, o objeto da CDA é o valor/crédito, já a função administrativa fica clara pelo seu caráter público.
Nesse sentido, os pressupostos de validade são identificados da seguinte forma: o sujeito está ligado a quem faz ou produz o ato administrativo, na CDA isso se refere à competência tributária e o motivo faz uma ligação com o principio da legalidade, pois deverá ter previsão expressa em lei.
Assim, temos que nos atentar ao “passo a passo” de um “procedimento/processo”, ou seja, desde o lançamento à inscrição em dívida ativa, verificando se todos os procedimentos e requisitos foram preenchidos corretamente.
A finalidade da CDA é viabilizar a cobrança do crédito por meio judicial e a causa está diretamente ligada ao fato gerador e hipótese de incidência pré-definidos em lei. Esses são os requisitos básicos de um ato administrativo, e tais requisitos tornam a CDA munida de presunção (relativa) de verdade, legitimidade e legalidade.
- REQUISITOS DA LEI
Além dos requisitos do ato administrativo, a CDA deve seguir as regras do Código Tributário Nacional (CTN) e da Lei de Execuções Fiscais (LEF). Tanto o artigo 202[ii], seus incisos e paragrafo único, do CTN, quanto o artigo 2º, parágrafos 5º e 6º, da LEF[iii], trazem os mesmos requisitos legais.
Em suma, os requisitos que a CDA deve conter são: (i) o nome do devedor e dos co-responsáveis, e se possível, o endereço; (ii) o valor devido e a forma de calcular os juros de mora e os demais encargos; (iii) origem e natureza do débito, mencionando o correto dispositivo legal; (iv) a data da inscrição, o número do processo administrativo ou auto de infração; (v) a indicação do livro e da folha da inscrição; e, (vi) conter os mesmos elementos do termo de inscrição e devendo ser autenticada pela autoridade competente.
A falta ou erro de qualquer um desses resultará na nulidade da CDA, nos termos do artigo 203[iv] do CTN. Em contra partida, esse mesmo artigo abre a possibilidade da correção da CDA declarada nula, se ainda não tiver havido decisão de 1ª instância, devolvendo prazo para o devedor se defender da parte alterada.
Neste contexto, importante destacar o princípio da instrumentalização das formas, muito utilizado pelos juízes nas decisões. O objetivo do princípio consiste em priorizar a substância em vez da forma, então, se a forma da CDA não segue os ditames legais, mas, em sua essência, o devedor consegue compreender os fundamentos da cobrança e realiza sua defesa, a CDA não será declarada nula e dispensará a correção.
- JUÍZES E PROCURADORIAS
Geralmente as procuradorias e os juízes, responsáveis pela cobrança judicial e julgamento dos créditos, respectivamente, não fazem uma análise das CDA’s, como deveriam, antes de darem seguimento na cobrança judicial.
Grande parte das execuções fiscais, iniciadas e em andamento, têm como embasamento uma CDA com vícios, o que causa muitos prejuízos não só aos contribuintes, mas também ao judiciário e consequentemente à sociedade.
As procuradorias deveriam fazer uma análise prévia (juízo de admissibilidade) dos créditos, que são enviados pelos Municípios, Estados e União, antes de prosseguir com a distribuição da Execução Fiscal, pois, muitas vezes, trata-se de débitos ainda em discussão administrativa, prescritos, parcelados, contendo inconstitucionalidades e ilegalidades e que não deveriam ser objetos de processo executivo.
Por outro lado, os juízes ao receber essas CDA’s, que não foram analisadas pelas procuradorias, também poderiam proceder dessa forma. O simples seguimento da ação pode causar, desnecessariamente, prejuízos irreparáveis, como: bloqueio de contas, penhoras, inclusão no CADIN, etc.
Além disso, obrigam o contribuinte a contratar um defensor, a garantir a suposta dívida, para, então, concluir pela nulidade da CDA ou até mesmo pela prescrição do crédito, o que seria evitado se houvesse essa análise prévia (análogo ao juízo de admissibilidade), por parte das procuradorias e juízes.
Hoje, estima-se que quase metade dos processos judicias são execuções fiscais, e se analisarmos todos esses problemas trazidos, muitas dessas execuções não deveriam nem existir.
Equipe Tributária do Molina Advogados
[i] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
[ii] Art. 202. O termo de inscrição da dívida ativa, autenticado pela autoridade competente, indicará obrigatoriamente:
I – o nome do devedor e, sendo caso, o dos co-responsáveis, bem como, sempre que possível, o domicílio ou a residência de um e de outros;
II – a quantia devida e a maneira de calcular os juros de mora acrescidos;
III – a origem e natureza do crédito, mencionada especificamente a disposição da lei em que seja fundado;
IV – a data em que foi inscrita;
V – sendo caso, o número do processo administrativo de que se originar o crédito.
Parágrafo único. A certidão conterá, além dos requisitos deste artigo, a indicação do livro e da folha da inscrição.
[iii] Art. 2º – Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. (…)
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5º – O Termo de Inscrição de Dívida Ativa deverá conter:
I – o nome do devedor, dos co-responsáveis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros;
II – o valor originário da dívida, bem como o termo inicial e a forma de calcular os juros de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato;
III – a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida;
IV – a indicação, se for o caso, de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e o termo inicial para o cálculo;
V – a data e o número da inscrição, no Registro de Dívida Ativa; e
VI – o número do processo administrativo ou do auto de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida.
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6º – A Certidão de Dívida Ativa conterá os mesmos elementos do Termo de Inscrição e será autenticada pela autoridade competente.
