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A transição da Reforma Tributária será marcada pela convivência entre o novo sistema de tributação do consumo e os tributos que serão gradualmente substituídos. Nesse período, uma questão relevante começa a ganhar espaço: assim como na discussão do ICMS, os valores de IBS e CBS devem integrar a base de cálculo do ISS?
A controvérsia decorre do próprio desenho normativo da reforma. O art. 7º da Lei Complementar nº 116/2003 estabelece que a base de cálculo do ISS é o “preço do serviço”. Por outro lado, a Emenda Constitucional nº 132/2023 e a Lei Complementar nº 214/2025 não previram expressamente a exclusão do IBS e da CBS dessa base.
No sentido inverso, contudo, a legislação determinou expressamente que, durante a transição, o ISS não integra a base de cálculo do IBS e da CBS. Essa assimetria abre espaço para interpretações distintas quanto à tributação dos serviços enquanto os dois sistemas coexistirem.
A ausência de uma regra expressa, porém, não esgota a discussão. A Reforma Tributária introduziu novos parâmetros para a tributação do consumo, especialmente os princípios da neutralidade, simplicidade e transparência, o que exige avaliar se o conceito de “preço do serviço” pode continuar sendo aplicado sem considerar a nova estrutura constitucional.
A questão, portanto, vai além de uma discussão teórica: a eventual inclusão do IBS e da CBS na base do ISS poderá produzir impactos sobre precificação, contratos, faturamento e carga tributária das empresas prestadoras de serviços, especialmente com o avanço da transição.
A base de cálculo do ISS e o conceito de preço do serviço
Nos termos do art. 7º da Lei Complementar nº 116/2003, a base de cálculo do ISS corresponde ao preço do serviço. A própria lei prevê hipóteses específicas de exclusão dessa base, mas não contém regra que afaste expressamente os valores de IBS e CBS.
Esse silêncio normativo, contudo, não resolve sozinho a controvérsia. A questão central é saber se os novos tributos, embora destacados na operação, podem ser considerados parcela do preço do serviço para fins de incidência do ISS.
A discussão ganha relevância porque IBS e CBS foram estruturados sob lógica distinta. A Lei Complementar nº 214/2025 estabelece que sua base corresponde ao valor da operação, mas exclui expressamente os próprios IBS e CBS e, durante a transição, também o ISS e outros tributos do sistema anterior.
Tem-se, portanto, uma situação peculiar: o ISS é expressamente afastado da base dos novos tributos, enquanto não existe previsão equivalente quanto à exclusão do IBS e da CBS da base do ISS.
É justamente essa assimetria que abre espaço para o debate sobre os limites do conceito de “preço do serviço” à luz da nova estrutura constitucional da tributação do consumo.
O silêncio da legislação autoriza a inclusão?
A inexistência de regra expressa excluindo IBS e CBS da base do ISS pode sustentar a interpretação de que, enquanto vigente o imposto municipal, os novos tributos continuam compondo o preço do serviço. Afinal, o art. 7º da LC nº 116/2003 permanece em vigor e não contém essa exclusão específica.
Essa leitura, contudo, não é a única possível e, de acordo com o ordenamento jurídico, nem poderia ser. A EC nº 132/2023 alterou a lógica constitucional da tributação sobre o consumo, estabelecendo expressamente a neutralidade como princípio orientador do IBS e determinando que o Sistema Tributário Nacional observe, entre outros, os princípios da simplicidade e da transparência.
Além disso, a própria Constituição estabelece hipóteses específicas de interação entre as bases dos tributos. O IBS e a CBS não integram suas próprias bases, enquanto o Imposto Seletivo, por opção expressa do constituinte, integra a base do ISS, do IBS e da CBS.
Esse contraste reforça a controvérsia: a ausência de previsão semelhante para IBS e CBS pode ser interpretada como autorização para sua inclusão no ISS ou, ao contrário, como indicativo de que a sobreposição não se compatibiliza com o desenho do novo sistema?
A resposta exige mais do que uma leitura isolada da LC nº 116/2003. É necessário compatibilizar o conceito de “preço do serviço” com os parâmetros constitucionais introduzidos pela Reforma Tributária.
Neutralidade e sobreposição de bases na transição
A Reforma Tributária não alterou apenas os tributos incidentes sobre o consumo; também introduziu novos parâmetros para sua interpretação. A Constituição passou a prever expressamente a neutralidade como princípio do IBS, enquanto o Sistema Tributário Nacional deve observar, entre outros, a simplicidade e a transparência.
Nesse contexto, a inclusão do IBS e da CBS na base do ISS merece análise para além da ausência de uma vedação literal. Se os novos tributos forem incorporados ao “preço do serviço” para fins de ISS, sua incidência poderá, por consequência, elevar o próprio imposto municipal, ainda que não tenha ocorrido aumento da remuneração do prestador.
A questão ganha relevância porque a LC nº 214/2025 adotou, para IBS e CBS, uma sistemática em que os próprios tributos são excluídos de suas bases e, durante a transição, também são afastados os tributos do sistema anterior, inclusive o ISS.
Assim, embora não exista regra expressa determinando a exclusão de IBS e CBS da base do ISS, há fundamento para discutir se sua inclusão é compatível com a neutralidade e a transparência pretendidas pelo novo modelo, especialmente quando resulta em aumento da carga de um tributo em razão da incidência de outro.
Impactos práticos para as empresas
A discussão tem efeitos que ultrapassam a definição jurídica da base de cálculo. Caso IBS e CBS sejam incluídos na base do ISS, a incidência dos novos tributos poderá aumentar indiretamente o valor do imposto municipal, com reflexos sobre a carga tributária efetiva das operações de serviços.
Nesse debate, o Tema 69 do STF constitui importante referência interpretativa. Ao afastar o ICMS da base de cálculo do PIS e da Cofins, o Supremo assentou que valores tributários que não se incorporam ao patrimônio do contribuinte não podem, naquele contexto, ser tratados como receita ou faturamento. Embora o precedente trate de tributos e bases de cálculo distintos e, portanto, não resolva diretamente a controvérsia envolvendo o ISS, sua fundamentação reforça o debate sobre a possibilidade de incluir, na base de outro tributo, valores que correspondem a obrigações tributárias destacadas na operação.
O tema também pode afetar formação de preços, cláusulas contratuais, faturamento e parametrização dos sistemas fiscais, especialmente à medida que a transição avance e a CBS passe a ter maior relevância a partir de 2027.
Por isso, empresas prestadoras de serviços devem acompanhar não apenas a evolução da legislação, mas também eventuais orientações dos Municípios e futuros posicionamentos administrativos e judiciais sobre a matéria. A definição adotada poderá repercutir diretamente na carga tributária e nos procedimentos necessários durante a convivência entre os dois sistemas.
Conclusão
A inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ISS tende a se tornar uma das controvérsias relevantes durante a transição da Reforma Tributária.
Embora não exista previsão expressa afastando os novos tributos da base do ISS, essa ausência não encerra a discussão. A interpretação do art. 7º da LC nº 116/2003 deve ser compatibilizada com a nova arquitetura constitucional da tributação do consumo, especialmente com os princípios da neutralidade, simplicidade e transparência.
Nesse cenário, existem argumentos jurídicos consistentes para questionar a inclusão do IBS e da CBS no conceito de “preço do serviço”, sobretudo quando essa sistemática resultar em aumento do ISS sem correspondente acréscimo na remuneração do prestador.
Por isso, especialmente diante da ausência de definição legislativa ou jurisprudencial específica sobre o tema, os contribuintes sujeitos ao ISS devem avaliar desde já os impactos dessa possível inclusão e as medidas adequadas para resguardar seus direitos. A controvérsia é juridicamente passível de discussão, inclusive pela via judicial, cabendo a cada empresa examinar sua exposição, a posição adotada pelo respectivo Município e a conveniência de uma atuação preventiva.
A antecipação dessa análise pode ser particularmente relevante para evitar que a questão seja enfrentada apenas após o início de cobranças, permitindo que as empresas se preparem quanto à formação de preços, contratos, sistemas fiscais e eventual adoção de medidas para afastar uma exigência considerada indevida.
